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预算法修正草案将审议或对地方举债作更细规定

2014-04-17

    预算法搁置两年再审“地方举债”或出更细规定

    下周将重启审议的预算法修正草案，有望对地方政府举债作出更明确的规定。

    十二届全国人大常委会第八次会议将于4月21日至24日在北京举行。预算法修正案草案将在此次会议上审议。

    预算法有“经济宪法”之称，关系着政府如何管理巨额资金。预算法修正案自2005年启动修订，修订工作已经跨越三届人大。

    草案二审稿曾在2012年7、8月公开征集意见，1.9万人参与，共征集到33万条意见。但二审后停滞，至今已搁置近两年，根据《立法法》相关规定，如果今年再不审议将作废，这也是学界普遍认为今年重启三审的重要原因。

    或对“地方举债”作更细规定

    预算法修正草案有多高关注度？

    在目前公开征集意见的60部法律中，预算法征集到的意见在数量上位居第二，参与人数位居第四。

    去年有消息称，全国人大常委会原计划在去年8月份三审预算法修正案草案，但逾期未见。媒体报道称，主要是由于十八届三中全会对下一步全面改革作出了新的部署，内容需要进一步修改。但也有观点认为二审草案缺乏共识，有太大分歧，一旦通过审议将对未来数十年产生重要影响，不成熟不如先搁置。

    现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

    在地方债务风险高企的情况下，预算法草案二审稿第31条重申上述规定，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行《预算法》一字不差的状态，这一直令学界乃至监管部门感到不满意，认为二审稿是一种“倒退”。

    十八届三中全会明确提出，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，并明确提出“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”。

    此后，这一表述被认为预算法三审必将从法律层面畅通地方政府发债渠道。全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在今年全国两会上透露，预算法修订有望允许地方政府发债。

    现行的《预算法》里并没有完全拒绝地方发债，其中规定了在“法律和国务院另有规定”之下，允许地方发债。贾康认为，这其实并不是“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同，且就国际比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式，但二审稿中删除了控制机制、发债主体、审批程序、防范机制等“正面规范”的内容。

    央行[微博]副行长潘功胜也在全国两会期间回答《第一财经日报》记者提问时表示，目前实施的《预算法》中相关法条的确已经成为地方政府发债的阻力，他提出应逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。

    财政部副部长朱光耀也认同这一观点，称未来中央代发地方债肯定会逐步退出。

    地方政府信用评级待跟进

    在预算法赋予地方政府法定的举债权并作出原则性规定后，并不意味着地方政府发债的大门就此迅速打开，仍需专门立法进行更细致的规范。

    《第一财经日报》记者两会期间获得的一份权威文件显示，目前，监管层正在研究“赋予地方政府依法适度举债融资权限”以及“制定地方政府债券自发自还改革方案”，推动部分地方开展改革试点。

    此外，为地方政府融资开辟渠道的同时，也意味着将地方政府推向了市场，则需要对地方政府进行信用评级，而目前有消息称此项工作的研究阶段已完成，将上升为地方政府信用评级条例，并择机发布。

    消息称，财政部作出的地方政府信用评级，以地方政府债务的偏离度和违约率为主线，一起制定的还有政府信息披露制度，其中涉及编制资产负债表、规范信息披露行为、提高信息披露透明度等。

    几乎在上述消息传播的同时，财政部于3月下旬向全国省级、直辖市、单列市财政部门发出财政绩效评价方案，其中对于债务管理的评价以政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等为对象，这一方案4月15日正式在其官方网站上向社会公开。

    国内的评级机构中债资信认为，上级政府对下级政府债务的现金支付不会完全承担责任，但会承担一部分责任。所以，在构建地方政府评级方法的时候必须考虑上级政府对债务的现金支付的支持。

    地方政府是否对评级机构亮“账本”也是一大难题。中债资信的研报指出，地方政府信息透明度差，评级数据的获取和准确性判断难度较大。